审计机关购买社会服务的探讨

（审计研究报告2014年第8期 审计署审计科研所）

党的十八大和十八届三中全会对推广和改进政府购买社会服务提出了新的要求，国务院和地方政府相继出台了购买社会服务的指导意见和实施办法，这为审计机关购买社会服务指明了方向。近年来，各级审计机关立足实际积极开展购买社会服务的探索，取得了良好效果，在购买机制、经费保障、质量控制等方面积累了不少好的做法和经验，但也面临一些困难和问题。本文结合审计机关购买社会服务的实践对审计机关购买社会服务的相关问题做初步探讨。

一、审计机关购买社会服务的重要意义

所谓政府购买社会服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织、机构和企业等社会力量承担，并根据服务数量和质量支付费用的公共服务供给方式。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）明确要求，在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。山东省人民政府办公厅《政府向社会力量购买服务办法》  （鲁政办发〔2013〕35号）就政府向社会力量购买服务的主体、内容、方式、监督和管理等作出具体规定，并将“审计服务”作为“政府履职所需辅助性事项”列入政府向社会力量购买服务指导目录。这些规定为审计机关购买社会服务提供了依据和操作指南。

审计机关购买社会服务，是审计机关通过政府采购等形式，聘请中介机构从业人员或其他专业人员参与审计，或者将部分审计事项委托社会审计机构完成，并由审计机关根据服务数量和质量向其支付费用的方式。审计机关购买社会服务无论从国家治理层面还是审计工作来讲，都具有十分重要的意义。

一是推动服务型政府建设的必然要求。政府由于自身的成本、效率、专业化程度等方面问题，公共服务供给能力无法满足公众需求。在有限的公共资源条件下，需要多元化的公共服务提供机制，由专业化组织和人员提供服务，有利于提供高质量的公共服务产品。在服务型政府的定位下，审计机关也是一个公共产品的提供部门，服务对象除了被审计单位外，还包括党委、人大、政府及相关部门和社会公众。这就需要审计机关加大审计力度和审计成果开发的力度，提供更多更好的审计产品，满足各层面的需求。

二是实现审计监督全覆盖的客观需要。李克强总理强调，审计工作要全覆盖，不能留死角、留盲区，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。这是新时期对审计机关提出的新的更高要求，但从审计工作的实际情况看，离全覆盖的要求还有较大差距。以山东省审计厅为例，2008年以来除外资审计和社保审计由于其特殊性基本实现了全覆盖以外，财政、企业、金融、经济责任四类审计覆盖面普遍不高，总体累计覆盖率仅为26.65%，部分单位从未接受过审计。审计工作要实现全覆盖，任务繁重而艰巨，迫切需要审计机关大力改革创新，统筹好各方审计力量，发挥审计体系整体效能。

三是充分整合审计资源的重要途径。目前我国审计机关只有8万名审计人员，占总人口的平均数远低于多数国家，短时间内靠增加编制数量不现实，人员少与任务重的矛盾将长期存在。就山东省而言，2013年全省审计机关人员5600人，且专业知识结构较单一，其中会计审计类就占42%，无论是数量还是质量都难以满足日益增长的审计需求。另一方面，社会上的审计及相关资源比较丰富，全省内审机构人员2万多人，执业注册会计师7200多人，注册造价师等具有工程造价审计资格的人员8万多人，且内部审计和社会审计专业分工细、人员素质较高、队伍壮大。弥补审计力量的不足，一方面需要审计机关眼睛向内，通过提高审计人员审计能力和信息化手段等内部挖潜；另一方面，也迫切需要挖掘外部潜力，整合利用好社会审计资源。

二、审计机关购买社会服务的实践

审计机关对购买社会服务的实践由来已久，并在不断探索中逐步规范。审计机关成立之初，各地逐步采取聘用、借调外部人员参加审计或者委托审计师事务所审计等方式，开展了具有购买社会服务性质的探索。1997年颁布施行的审计法实施条例规定：“审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。”行政处罚法实施后，审计机关委托社会审计组织审计受到限制，2001年《审计署关于严禁通过社会审计组织获取非法收入的通知》（审纪监发〔2001〕9号）规定，审计机关不准将计划内的审计项目交给社会审计组织预审或审计，不准利用职权为社会审计组织介绍审计业务或直接参与其审计。2006年审计署印发《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》（审法发〔2006〕39号），对审计机关从社会中介机构和其他专业机构聘请或者直接聘请外部人员参与审计的审计项目范围、聘用条件、选聘方式、业务管理、费用支付等作出明确规定。长期以来，审计机关购买社会服务的模式，主要是聘用中介机构人员参与一定范围的项目审计，如政府投资项目、国有企业、金融机构、事业单位、社会团体和其他社会组织财务收支及其领导人员经济责任、国际贷援款项目以及其他项目审计。特别是对政府投资项目，各地审计机关采取了不同的模式：有的由审计机关安排或指定中介机构对政府投资项目进行审计，由中介机构直接出具审计结论，费用由建设单位支付；有的由审计机关直接组织中介机构进行审计，审计结果由审计机关出具，费用由审计机关支付；有的采取聘请中介机构人员参与审计的方式，将聘用人员编入审计组，以审计机关名义实施审计，审计机关只支付聘请人员的费用。

审计机关购买社会服务在一定程度上缓解了审计任务重与力量不足的矛盾，为充分履行审计职责发挥了积极作用，但也存在一些问题和风险。一是聘用人员素质不可控。由于审计机关聘用费用相对较低，中介机构会从自身利益考虑，派出水平一般的人员参与审计机关的项目。二是监管机制不够完善。审计机关对聘用人员工作的监管主要体现在审计现场的管理，其他监督机制不够完善，并且管理相对还不够严格，聘用人员的审计质量良莠不齐，存在审计质量方面的风险。三是可能导致“寻租”行为。审计机关以类似“工程外包”的方式，指定一些中介机构承担政府投资审计业务，中介机构直接向被审计单位收取审计费用，容易产生 “权利寻租”行为，存在徇私舞弊的风险。四是配套法规制度未跟上。当前公共服务购买尚未纳入政府采购范围，缺乏相应的制度保障，审计机关根据自身制定的相关制度办法实施委托、聘用审计，涉及到的购买承接主体、程序、方式、监管，以及购买费用列入财政预算等，尚无法规层面的操作依据。在缺乏明确市场机制和公共财政体系不够完善的环境下，审计机关购买社会服务还有待政府采购法规及相关财政制度体系的完善。

三、审计机关购买社会服务的重点问题

面对政府购买社会服务大力推进的新形势和实现审计全覆盖的新要求，审计机关应大胆探索，勇于创新，研究建立购买社会服务的机制，明确购买社会服务的范围、程序、权责，强化质量管控，注重实效，稳步有序实施。

（一）关于购买模式。

1．聘用人员模式。即审计项目由审计机关实施，聘用人员编入审计组参与审计。聘用人员模式在目前实际工作中较多采用，风险相对较小，便于操作。应重点要解决三个方面的问题：一是人员的选择。根据审计项目目标任务和要求，遴选合适的高素质专业人员；二是对聘用人员进行国家审计业务、审计工作纪律等方面的培训；三是审计实施过程中加强对聘用人员的业务指导。

2．项目委托模式。即委托社会审计机构承办审计项目，审计实施过程中对审计人员进行必要的指导、协调，社会审计机构负责向审计机关提交审计报告，由审计机关出具正式审计文书。一般采取“分派审计项目—签订委托协议—提交审计报告—利用审计成果”的工作流程。采取这种模式还有很多问题需要解决研究：一是建立资源库或备选库并进行动态更新管理，选择那些职业信誉好、从业人员素质较高的社会审计机构承办审计事项；二是审计机关在审计方案的制定和执行、审计结果的审核等方面加强工作衔接；三是划分责任，社会审计机构对审计程序的合法性、审计取证的规范性、审计报告的真实性负责；审计机关对出具的正式审计结果的合法性负责。

3．其他模式。审计机关加强与科研院所、高等院校、内审机构的联系合作，拓展审计资源供给渠道。如聘用科研院所、高等院校的专家为相关专业领域的审计事项提供咨询、鉴证等服务；组织内审机构人员参与相关项目的审计；聘用高校学生在绩效审计、政策落实情况调查等项目中承担点多面广需要深入村居家庭的社会调查事项等。

（二）关于购买机制。

——购买计划。审计机关根据本地区经济社会发展水平和财力状况，做好审计需求的摸底调查与分析评估，测算购买社会服务成本，编制购买社会服务计划，随同部门预算申报年度购买计划，经财政部门批复同意后实施；对临时性审计事项可经财政部门同意后，采取先确定承接主体，再根据购买服务的数量和质量确定预算额度的方式。

——购买程序。审计机关应采用公开招标的方式，主动向社会公开购买服务项目的标准和要求，严格按照政府采购有关法规和基本规程，依托政府采购相关工作机制运行，选择社会审计机构，并在履行招投标程序手续的基础上，与承接主体签订业务约定书或者购买合同。

——购买费用。审计机关将购买社会服务的费用列入预算管理，从部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费既有预算中统筹安排，按照签约并最终确认的费用，采用国库集中支付的方式，由财政直接支付给社会审计机构或人员；也可以根据购买服务的不同形式，由财政部门审核购买服务合同后，采取其他支付方式。

（三）关于绩效管理。

审计机关成立相关业务、法制等主管部门人员参加的评估机构，针对审计事项或项目特点，科学合理制定绩效评估标准，对购买服务绩效进行评估。一是围绕审计方案进行评估，主要核查是否完成审计实施方案所规定的内容，特别是对重要事项的核查与记录是否完整、数据是否真实准确；二是针对查出问题进行评估，重点核查主要环节审计的深度和广度，有无漏查或核查不深入的问题，特别要注重核查人为认定问题、无依据定性等问题；三是将绩效评估结果与费用挂钩，对绩效评估优良的服务提供单位或个人，可实行正常付费和奖励；对绩效评估结果较差的，可采取惩罚措施和折扣办法，并取消今后聘用或委托资格；将评估结果向有关主管部门、协会通报，作为评价审计机构和人员工作业绩的依据。